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关于300人以下行政村“撤归并”的调查与建议

时间:2018-01-02 09:32来源:未知 作者:manger 点击:
以温岭市为例 党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略,并强调要坚持农业农村优先发展,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。可以看出,十九大在原来提出农业现代化的基础上又提出了农村现代化,这里面有了乡村现代化的概念。

——以温岭市为例

党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略,并强调要坚持农业农村优先发展,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。可以看出,十九大在原来提出“农业现代化”的基础上又提出了“农村现代化”,这里面有了乡村现代化的概念。因此,实施乡村振兴战略是对原来村庄重视不够的弥补,体现了中央对农业农村定位的再思考,也是对乡村价值的再重视。

开展行政村撤销合并,是十九大精神在基层落地生根的生动实践,是乡村振兴战略的重要抓手之一,是优化村级资源配置、统筹城乡融合发展、加快乡村现代化的内在要求与客观需求。为进一步深化农村经济体制改革,及时启动新一轮行政村规模调整工作,努力提升基层社会治理能力及村级日常管理水平,近期,温岭就该市300人以下行政村“撤归并”情况进行深入调研。

一、温岭市300人以下行政村的现状特点

温岭市的行政村规模调整工作最早始于1992年8月,到目前为止共进行了9次调整。虽然进行多次撤销合并,但是总体来说,全市行政村规模偏小,16个镇(街道)830个行政村,不足600人的行政村仍有62个,其中300人以下的行政村13个。

一是从形成来看:全市13个300人以下行政村,可分为四类。第一类是“划出村”,即有7个村由其他村划出后形成;第二类是单独设村,即有2个村由村民围垦滩涂获得土地后移民聚居形成;第三类是水库移民村,如下方表格中“长”字开头的3个村皆由长潭水库移民安置形成;第四类是渔业大队村,即松椒村,该村情况特殊,原先由松门镇14个村农民组成松门渔业社,后改为渔业大队调整而来,全村从事渔业生产,一户一人,无妇女儿童,只有村部,无村域面积。

二是从分布来看:全市13个300人以下行政村,大溪镇、松门镇、滨海镇各占3个,箬横镇、石塘镇、城南镇、坞根镇各占1个。

三是从收入来看:全市13个300人以下行政村,村级集体经济年度总收入差距较大,如下方表格中共有6个村为年收入在10万元以下的经济薄弱村,也有5个村年收入超过20万元。

温岭市13个300人以下行政村基本情况表

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二、300人以下行政村“撤归并”的必要性

一是有利于加速城乡一体化。城乡一体化的基本内容是在持续推进城市化的基础上,通过以城带乡、以乡促城、城乡互动,促进城与乡各种要素的双向流转,其中首先任务就是打破农村之间的行政隔离。由于温岭市300人以下行政村普遍存在规模小、经济弱、设施差、布局散、土地利用率低、空心化较为明显等问题,很大程度上制约了属地镇工业园区化、镇村城市化、农业产业化、农民非农化、农村“洁(干净整洁)美(田园生态)安(平安和谐)”的发展趋势,严重影响了城乡一体化步伐。实施行政村“撤归并”,可以进一步精简行政村数量,将“小村”“弱村”并入“大村”“强村”,力促集聚集约发展,实现“集中人口建新区、集中力量办大事”,使农村的行政区域划分真正适应改革发展要求及城乡一体化需求。

二是有利于提高村级管理水平。一方面,有利于降低村务运行成本。据调查,温岭市财政平均每年每村投入就达到10万元以上,且逐年增加。由于该市300人以下行政村服务对象不多、管理队伍庞大、行政职能弱化,村级非生产性开支随之增加,致使执政成本过高,间接造成村级基础设施及公益事业建设投入不足。实施行政村“撤归并”,可以进一步减少村干部人数和村务开支,各村财力相对增强,村级党务、政务运转成本随之降低。另一方面,有利于提升农村工作效能。通过“撤归并”,大幅度减少涉及镇的行政村及相应驻村干部数量,避免重复性劳动,有利于属地镇党委政府集中精力,加强对农村工作的领导、指导和日常管理,从而提升工作效能。

三是有利于加强村级组织建设。一方面,有力于提升村级班子战斗力。由于温岭市300人以下行政村规模较小,人才外流较多,村中年轻党员、后备干部不多,选干部、配班子时只能“矮子里面拔将军”,村干部普遍存在年龄偏大、文化程度偏低等问题,有的村级组织长期处于软弱涣散状态。实施行政村“撤归并”,有利于拓宽选人用人范围,在配备村级领导班子时有更好的选择余地,选出得力能干的村干部,进一步改善党群干群关系。另一方面,有利于加强村民自治。通过“撤归并”,村内人口基数必定增多,思想文化进一步融合,一村一姓、宗族聚居的局面将被打破。党员、村民的监督、议事、协调、管理意识与能力得到提升,促使村班子、村干部更加注重民主执政、依法执政、科学执政,不断强化村民自治的思想和组织基础。

四是有利于加快农村经济发展。由于温岭市300人以下行政村的地理位置大多较为偏远,生产要素得不到科学的整合,在发展产业经济方面普遍存在经营分散、规模效益低下等劣势。实施行政村“撤归并”,推动形成“富村带穷村、强村带弱村、大村带小村”的新格局、新面貌,为新村注入新的发展活力,进一步拓宽村级集体经济发展空间。同时,可以根据区域产业特色,有效开展同类产业整合,进而打通上下游产业链,实现规模化经营。

五是有利于改善农村人居环境。由于“邻避效应”等原因,特别是在行政村之间交界区域,尤其对村庄环境整治等工作,时常出现推诿扯皮、逃避职责的现象,致使垃圾堆积无人清理、设施破败无人问津、河道污染无人负责。实施行政村“撤归并”,进一步理顺人员职责和区块划分,实行统一管理、统一监督,从根源上强化治危拆违、小微水体消劣、城乡垃圾分类处理、农民建房等新一轮村庄环境整治,切实改善村容村貌。

三、实施300人以下行政村“撤归并”需要注意的问题

一是要坚决克服思想转变难的问题。一方面,要克服部分村干部思想认识未到位的问题。近年来,温岭市村主职干部基本报酬待遇得到落实并逐年提升,去年更是达到了人均4.4万元。现任的村主职干部担心一旦自己的村被“撤归并”,可能失去原有位置和待遇,丧失“话语权”,在思想上存有顾虑和抵触情绪。另一方面,要克服部分村民思想观念未转变的问题。如大溪镇的麻车屿村和塘头村,村级集体经济收入较好,村民担心其他村并入后会分薄既有利益,对“撤归并”存在排斥心理。

二是要坚决克服行政管理难的问题。一方面,要克服原有村干部消化和新村村干部选举的问题。温岭市现有村两委干部7168人,交叉任职人数404人,平均每个村约6-10人,“撤归并”后的新村则有所增加,原有村干部消化问题亟需破解。今年5月,该市顺利完成村级组织换届选举。依照法律规定,“撤归并”后的新村两委要重新选举。要防止拉票贿选、干扰选举的现象发生,更要防止原村干部成为新村组织选举的“绊脚石”。另一方面,要克服新村班子工作合力弱和工作开展难的问题。“撤归并”后的新村人口增多、土地增多,管理服务范围扩大,农村各种社会事务性工作体量相应增大,新的矛盾随之增加,而并村后村干部职数锐减,后续管理工作难度相应会加大。部分新的村班子又没有共事过的经历,难免要经过一段“磨合期”,这期间就要防止新班子碰头少、沟通少、了解少的问题和“两张皮”的现象发生,更要防止因村班子合力弱导致村两委工作互推脱、难开展。

三是要坚决克服资产处置难的问题。针对各村的集体资产资源,在行政村“撤归并”过程中如何结合村级集体经济股份制改革、土地承包经营权确权登记颁证、农村产权交易体系建设进行妥善处置,成为行政村“撤归并”成功与否的关键。尤其在还未股改或股改不彻底的村,并村后容易导致村民原有集体经济收益分配的变化。本次调研中获悉,有4个村的村民因担心现有利益受损而不愿意并村。

四是要坚决克服便民服务难的问题。行政村“撤归并”后,学校、卫生室、养老服务照料中心等公共服务设施将重新布局调整,一些公用服务站点将会被撤销合并,保留的公共服务机构短期内难以达到应有的辐射半径和服务水平,很有可能导致部分偏远村群众享受就近公共服务的难度变大。因此要不断加大软硬件设施投入,有效加强便民服务工作,切实提升群众获得感。

四、积极稳妥推进300人以下行政村“撤归并”的对策建议

行政村规模调整是一项涉及面广、政策性强、复杂敏感的系统工程,牵涉广大群众的切身利益,关系农村社会的稳定发展。要紧扣“实干建设新温岭”的“六新”战略部署,按照“积极稳妥、因地制宜、规模适度、精心组织、依法实施”的要求和“有利于新农村建设,有利于方便群众办事,有利于村民自治,有利于农村社会稳定”的原则,积极稳妥推进温岭市300人以下行政村“撤归并”,为高水平全面建成小康社会奠定坚实基础。该市调整后的新村人口规模一般不低于1000人,撤并的原村改为自然村。

一是要加强宣传发动,统一思想认识。以并人、并村、并心的“三并”目标为引领,通过广播、电视、报纸、网站和微博微信等各类传媒平台,广泛宣传温岭市行政村“撤归并”的优势和作用,全面营造浓厚的社会氛围。进村入户开展引导,解读有关行政村“撤归并”的政策,教育镇村干部树立大局观念和一盘棋思想,引导新村村民正确处理个人与整体、眼前利益与长远利益的关系,帮助他们克服畏难情绪,为行政村调整和发展作贡献。充分发挥村两委班子的村级核心作用,通过召开村两委联席会,党员大会、村民代表会议、村级民主恳谈会等形式来统一村民建设美好新村的思想认识,形成齐心协力推动新村发展的工作机制。

二是要加强合理布局,实施分类推进。根据行政村调整后的规模大小、空间布局,采取比较优势原则,引导村民按照人口最集中、交通相对便利、公共设施相对完善、地理位置居中的顺序确定中心村地址。通过合理规划,打破农村现有分散、自然、低档的建设格局,形成以中心村为基本单位的村级社区,方便群众生产生活。同时,坚持因村制宜,既要防止“一锅煮”“一刀切”,又要防止组织不力、放任自流。加快该市有关市级部门主动与300人以下行政村属地镇党委政府及村两委进行有效衔接,掌握各村基本情况和村民意见,将可撤并的、需要撤并的、无需撤并的、难以撤并的村分门别类,根据地理位置、资源要素、产业形态、交通环境、风俗习惯等因素,科学制定调整方案,切实做到“一村一策”,确保行政村“撤归并”的针对性和可操作性。

三是要加强组织建设,提高管理水平。未雨绸缪,提前介入,在温岭市300人以下行政村“撤归并”前先行组建好村级筹建班子,以便有效实施对调整工作的领导和指导,确保过渡期间村级工作正常开展。合理设置“撤归并”后的新村党组织,推选素质高、能力强、经验丰富、作风过硬、群众口碑好的同志担任村党支部书记。尽快缩短合并村的“磨合期”,加快“撤归并”后的村级运行规范化建设,完善村务公开制、财务管理制、村级运行三三制、村级议事制、村民事务全程代办服务制等相关工作制度。对新村实施村干部轮流“坐诊”,随时处理村内大小事务,倾听民声,了解民意,解决民需,切实让群众摆脱“找人难、办事难”困境。

四是要加强政策扶持,消除村民顾虑。“撤归并”后的村级集体经济组织,继续享受原有的各项优惠政策,确保在短期内原各村与省、台州、温岭三级政府有关单位及社会团体、企业帮扶结对关系保持不变,移民村的扶持政策也保持不变。同时,该市将及时出台行之有效的政策措施,加大对“撤归并”后的新村帮扶力度,使新村群众得到实惠。如该市组织部要及时下派村“第一书记”“专职副书记”协助开展工作;该市环综委要加大对合并村的环境综合整治资金补助力度;该市农办要做好合并村美丽乡村建设的项目对接;该市国土资源局要及时调整土地利用规划;该市农林局要做好村级财务的调整;该市民政局要做好合并村的农村社区建设指导;该市财政局要安排专项资金补助或奖励合并村,等等。

五是要加强清产核资,解决利益难题。针对温岭市行政村“撤归并”后带来的集体资产处置和各种权属划分等问题,组织专人做好村级集体资产清查登记和村级债权债务清理工作。结合本地实际,采用召开民主恳谈会的方式广泛征求村民意见,确定集体资产的处置方案。同时,可以采用直接融合、部分融合、分级核算等分类处置方式,妥善处理村与村之间因集体资产差异较大而出现的分歧。如大溪镇阳山村,由麻车屿村分出,属高山移民村,又是经济薄弱村。若考虑与邻近的麻车屿村重新合并,因两村集体经济收入差距大,合并后财务可暂实行“统一建账、分级核算”,待时机成熟后且保证群众合法权益不受损害的前提下,再制定方案实行资产融合。

作者:温岭市委办(改革办)

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